一、殯葬法製體係不（bú）斷完善

 

1985年2月，國務院發（fā）布了《關於殯葬管理的暫（zàn）行規定》。這是新中國建國後第一個全國性的殯葬行政（zhèng）法規，標誌著我國殯葬（zàng）改革（gé）由倡導階段初步進入到法製階（jiē）段。1992年8月25日，民（mín）政部實施了《公墓（mù）管（guǎn）理暫（zàn）行辦法》（民事發〔1992〕24號）。1997年7月，《殯葬管理條例》的頒布實施，標（biāo）誌著我國殯葬管理（lǐ）進入了製度化、法製化和規範化階段。《殯葬管理條例》確立起了殯葬行業（yè）的基本製度，包括殯葬立法的宗旨（zhǐ）、殯葬管理（lǐ）的方（fāng）針、火（huǒ）葬區非火葬區劃分的原（yuán）則、殯葬行政管理體製（zhì）、殯葬設施管理、遺體處理、喪事活（huó）動管理、殯葬設備、殯葬用品管理及罰則等（děng）。

 

根（gēn）據《殯葬管理條例》的精神，全（quán）國有29個（gè）省、自治（zhì）區、直轄市陸續出台了地方性《殯葬管理條例》或《殯葬管（guǎn）理辦（bàn）法》[①]，同時配套（tào）了相關政策。以湖南省為例：2002年（nián）3月，《湖南省（shěng）實施〈殯葬管（guǎn）理條例〉辦法》頒（bān）布並於當年5月1日實施。湖南省民（mín）政廳作為殯葬管理的職能部（bù）門，也製定下發了《湖南省殯葬事（shì）業單（dān）位管理（lǐ）辦法》等多個規範性文（wén）件。這些法規（guī）文件的出台，為推進殯葬改革工作發揮了積極作用（yòng）。

 

我國已經初步建立了比較完整（zhěng）的殯（bìn）葬法規體係，殯葬管理步入了有法可依的法製化軌道。

 

二、殯葬法製建設進展緩慢

 

長期以來，中國的殯葬（zàng）立法一直圍繞著一（yī）個理念：殯（bìn）葬改革。1985年國務院發布《關於殯葬管理的暫行規定》，這是（shì）我國殯葬業第一個全國性的行政規章。出台之後，出現很多問題，如亂建公墓、亂埋亂葬，喪事大操大辦，殯葬用品市場混亂，質量無法控製。針對上述問（wèn）題，國務院於1997年又（yòu）通過了《殯葬管理條例》。這個（gè）條例和之前的暫行規定相比有一定進步，但頒布實（shí）施19年（nián）來，隨著我（wǒ）國經濟社會的不斷發展和殯葬改（gǎi）革的深（shēn）入推進，殯葬（zàng）管理方（fāng）麵的問題和矛盾日益（yì）凸現。同時，由於《殯葬管（guǎn）理（lǐ）條例》層次低，沒有上升到法律的高度，罰則剛度不足（zú），強製處罰規定過於原則、籠（lóng）統，缺乏規範的執（zhí）法程序和法律文（wén）書，致使管理無章可循；缺乏強（qiáng）有力（lì）的強製手段，根本無法有效推進新形（xíng）勢下的殯（bìn）改工作。[②]

 

由（yóu）於《條例》的剛性不足，各職能部門（mén）的職責不清，一直以來，殯（bìn）改工作隻是民政部門在（zài）唱獨角戲，相關職能部門參與（yǔ）的積極性不高，合力沒有形成。具體體（tǐ）現在：

 

一是（shì）對殯葬立法目的存在曲解。《殯葬管理條例》第1條（tiáo）規定“為了加強殯葬管理，推進殯（bìn）葬改革（gé），製定本條例。”其缺陷在於未能將保護當事人合法權益和規範殯葬活動涵蓋在內（nèi）。殯葬工作作為政府的一種基（jī）本的公共（gòng）服務，為民眾提供便利。殯葬（zàng）工作以推行火葬為目標，在指導思想上與其自身的（de）工作性質相左，造成（chéng）在實際工作中（zhōng）片麵強調火化率，而忽視殯葬工作的社（shè）會效果。

 

二是殯葬設施沒（méi）有納入（rù）到城鄉規劃中。隨（suí）著城市化進程的加快，人口的迅速膨脹，由於城鄉（xiāng）規劃和建設中未跟據城市人口（kǒu）規模對殯葬設施（shī）進行合理規劃和布局，為群眾辦理喪事帶來了諸多不便。

 

三是其他問題遺體管理和死亡證明製度過於簡化，公墓管理也缺乏（fá）清晰思路，僅是通過城鄉來區分的。對殯葬業從業資格、殯（bìn）葬（zàng）業具體經營方式、社會（huì）資本（běn）參與領域、違規違法（fǎ）罰則、殯葬改革具體工作（zuò）方式、殯葬（zàng）業的監管方式和（hé）手段等都需要進行調整和補（bǔ）充。特殊人群（qún）的殯葬問題沒有顧（gù）及，也未規（guī）定突發（fā）事件的應急機（jī）製。對殯葬行業自律以及殯葬（zàng）協（xié）會方麵也缺乏（fá）規（guī）定。

 

三是取消強製執行（háng）權，造成殯（bìn）葬改革走回頭（tóu）路。2012年（nián）1月1日行政（zhèng）強製法頒布實施後，2012年11月16日新修（xiū）訂的（de）《殯（bìn）葬管理條例》刪除了第20條“違規土葬可強製執行”相關規定，將違規土葬可強製執行規定被刪除，規定民政部門責令限期改正。《條例》取消了民政部門（mén）對違法殯葬行為強製執（zhí）行的規定，民政部門無強（qiáng）製執行權，隻能由喪戶自行整改或由民政部門申請當地人民法院強製（zhì）執行。而相關職能部門有職責不願管，基層對殯葬違規行為出現了不敢管、不願管、不（bú）會管的問題。由於殯葬法規（guī）的具體操作性不強，若操作不當，容易引發群體性事件，影響社會穩定（dìng）。如我市津市、安鄉等地均發生過民政局長、執（zhí）法人員（yuán）因殯葬執法被喪戶圍攻事件。

 

三、西方主（zhǔ）要國家殯葬立法特點及對我（wǒ）國殯葬（zàng）立法的啟示

 

1、西方主要國家殯葬立法特點

 

美國的殯葬業特別發達（dá），成立了聯邦殯葬管理委員會，通過製定殯葬法規，指導全國的殯葬管（guǎn）理工作，並成立（lì）了20多個全國（guó）性殯葬社團組織進（jìn）行行業管理（lǐ）。一是注重（chóng）於立法。殯葬立法雖然沒有以專（zhuān）門的單項法律形式出現，但作為聯邦立法和州（zhōu）立法的一個重要組成部分，在行政法典、健康衛生法典等綜合性法典（diǎn）中都有體現，基本屬於行政法的（de）範疇。包括行政審批許可、監督檢查、違法處罰、殯葬合同、風險保證（zhèng）基金、金融信托、聽證程序和申訴程序等方麵的內容。雖然散（sàn）見於各法律規章中，但內容豐富（fù），門類綜合，製度完備，操（cāo）作性強。這些製度主要包括殯葬服務經營許可、殯葬行業從業人員執業資格、生前預約殯葬服務（wù）合同、殯葬服（fú）務基金、違法行為處罰以（yǐ）及（jí）殯葬（zàng）服務設施建設標準等。[③]二是強調政府監（jiān）管。在（zài）殯葬法規中確立了全方位、全過程的“事先（xiān）許可”製度，即要求無論是一具遺（yí）體在（zài）成（chéng）為合格的殯葬對象之前（qián），一個人在從事殯葬工作（zuò）之前，還是經營者在（zài）提供殯葬（zàng）服務之前，都需要事先取得（dé）有關認定和許可。這不僅（jǐn）能有效防範各種（zhǒng）道（dào）德和社會風險，而且能保證殯葬服務保持較高的專業水準。

 

日本是亞（yà）洲最早普遍實行（háng）火葬的國家，也是首先提倡不保留骨（gǔ）灰的國家。火化率為99.4%，骨灰（huī）采取回（huí）歸自然的方式處理，殯儀館、火葬（zàng）場和公墓（mù）各自單獨設置，殯儀館和公墓均由私人興辦，火葬場由國家開辦。現有火葬（zàng）場所7388家，11550個骨灰（huī）存放處，喪事由殯（bìn）儀館承辦（bàn），政府首長管理。[④]殯葬立法較早，1884年即（jí）製（zhì）定了有關墓地以及（jí）埋葬的管製規（guī）定。現行的殯（bìn）葬法律是（shì）1948年6月（yuè）1日實（shí）施的《有關墳墓（mù）、埋葬（zàng）的法律（lǜ）》，這部法規曆經十幾次修訂，最近一次修訂是1999年。與其相（xiàng）配套的法規是1948年衛生環境省法令第24號《有關墳墓、埋葬的法律實施細（xì）則》，1999年進（jìn）行了（le）最近一次修訂。《有關墳墓、埋葬的法律》首先闡明其立法目的是（shì）為了使墓地、骨灰存放處以及火葬場的管理以（yǐ）及殯葬活動能夠符合國民對宗教的感情需要，並且從公共衛生以及其它的（de）公共福利考慮（lǜ），也能夠使殯葬活（huó）動有序進行。其次規定了殯葬管（guǎn）理的基本（běn）原（yuán）則：死者死亡24小時以（yǐ）內禁（jìn）止埋葬（zàng）或者火葬；禁止在墓地以外（wài）進（jìn）行埋葬或者（zhě）在火葬場以外進行火葬；墓地管理者如果沒有收到埋（mái）葬、改葬或者火葬許可證（zhèng），不得允許進行屍體或者骨灰埋葬；當沒有人對屍（shī）體進行埋葬或者火化負責，或者無（wú）法判明誰應該對此負（fù）責（zé）的情況，死亡發生地的市、街道、村長必須負責對屍體進行埋葬、火葬或者改葬處理等。

 

英國火化率在70%以上，骨灰采取紀念性花園來處理，火葬場所有200多家，喪事由專業公司來承辦，市、鎮政府依據《火葬（zàng）法案》管理。[⑤]通過建（jiàn）立殯葬法律（lǜ）體係，規（guī）範殯（bìn）葬行為。英國1902年頒布了《土葬和火葬法》，其中規定由地方政府提供土葬設施，是一部適（shì）應英國具有濃厚宗教性或（huò）半宗教性國情的殯葬法律。

 

2、對我國殯葬立法的啟示

 

由（yóu）於中西方殯葬文化的不同，造成中西方殯葬製度有很大的差異。殯（bìn）葬立法要遵循人們的殯葬心理、風俗習慣和文化傳（chuán）統等情況，不能照搬西方的（de）模式，但西方的殯葬立法對我國（guó）有很大的借鑒（jiàn）意義。美（měi）國殯葬管理法製化、殯葬服務市場化等方麵的程（chéng）度和水平都很高。日本對（duì）殯葬事務的管理相當嚴格, 墓地（dì）等殯葬設施管理者的經營權利受到較大限製, 法律將其定位為純粹服務提供者的角色。英國（guó）殯葬（zàng）文化深（shēn）厚，堅持（chí）殯葬“以（yǐ）人為本”的理念，堅持政府主（zhǔ）管不可替代，市場服務不可動搖，通過建立殯葬法律體係來（lái）規範殯（bìn）葬行為，殯葬設施融入了文化元素，做到了現代化與傳統緊密相結合。

 

西（xī）方國家殯葬（zàng）管理一般是政府立法，公（gōng）墓和火葬（zàng）場由政府統一管理，由有誠信的少數公司具體運作，政府再派人督查。殯（bìn）儀館和殯葬製品由殯葬行業（yè）協會統（tǒng）一（yī）規範管理。審視我國殯葬業的發展現狀, 我國的殯葬業在國家（jiā）的保護下發展了60年。隨著市場經濟的發展，殯葬業出現了非法占地、擅建公墓、炒賣墓穴、壟斷經營、破壞生態環境等諸（zhū）多問題，為了維護公共（gòng）秩序和社會安全，各界要求國家立法（fǎ）的呼聲很高。鑒於此，為適應形勢的發展和殯葬管理的需要，亟需對殯葬（zàng）重新進（jìn）行（háng）立法來進行殯葬管理製度的改革，以盡快建立與社會主義市（shì）場經濟相適應的（de）殯（bìn）葬管（guǎn）理體製和運行機製，做到（dào）“有法可依”。自2004年（nián）起，民政部配合國務（wù）院法製辦修訂（dìng）《殯葬管理條例》，2007年5月14日公布了征求意見稿，對殯葬製度（dù）重新予以了規定。2006年至2009年，其一直被列入國務院一檔立法計劃（huá）。2010年，退為二檔立（lì）法計劃。由於反對聲音很多，修訂工（gōng）作一度被擱淺。2012年雖然重新頒布了《殯葬管理條例（lì）》，僅僅刪（shān）除了民政部門對違法殯葬（zàng）行為強製執（zhí）行的規（guī）定，其他的隻字（zì）未改。今年民政部又重啟修訂工作，但修訂工作進展十分緩（huǎn）慢。

 

參照美國、日本和英國在殯葬業的（de）先進（jìn）經驗，再結合我國的國情, 得出了以下三點啟示：

 

一是重視殯葬立法。美國、日本、英國都設立（lì）了專（zhuān）門的殯葬法（fǎ）律來規範殯葬事業，根（gēn）據殯葬的（de）行業特點設（shè）定了具體的（de）法（fǎ）律權利，通（tōng）過國家強製力有效（xiào）地保障殯葬行業規範（fàn）。目前，我國作為十（shí）三億人口的大國尚未出台專門的《殯葬法》，目前僅有一部《殯葬管理條例》來指導殯葬改革，已不（bú）適應社會發展的需要（yào），需要盡快建立與社（shè）會主義市場經濟相適應的殯葬管理體製和運行機製，對殯葬業（yè）從業資格（gé）、殯（bìn）葬業具體經營方式（shì）、社會資本參與領域、違規違法（fǎ）罰（fá）則、殯葬改革具體工作方式（shì）、殯葬業的監管方式和（hé）手段等進行設定，做到“有法可（kě）依”。

 

二是（shì）實行人本主義。在美國，由（yóu）於地（dì）廣人稀，采取火葬或者土葬，由國民自己自由選擇，政府不進行幹預。在日本，特別重視火葬的環境問題，采用高科技的環保火化設備，既節能又減少環境（jìng）汙染，讓活著人的生活環（huán）境變得更好。在英國，長期堅持對其國民進行厚養薄死的生死觀教育，殯葬服務細致周到，實行屍不入土，灰（huī）不（bú）進室，營（yíng）造了一個有益於（yú）人類生存的良好環境。美國、日本、英國都建立了相對關完善的殯葬救助保（bǎo）障機製，將喪葬納入了社會保障體係，讓居民“死得起”、“葬得起”。

 

三是（shì）加強政府監管。美國和日本對於殯葬服務的管理都極其嚴（yán）格,尤其是對殯葬服務準入製度以及執業人員的資格做了詳盡的規定。在美國，國家對土（tǔ）葬和火葬沒有做出限製, 公民可以（yǐ）按照死者意願選擇火葬或土（tǔ）葬, 骨灰基本上（shàng）都到公（gōng）墓進行了安葬，人們的殯葬活動具體（tǐ）通過（guò）聯邦殯葬（zàng）管理委員會（huì）、各州、縣及（jí）20多（duō）個全國性殯葬社團進行管理。在日（rì）本,設立墓地等要經過政（zhèng）府審批, 但政府不參與經營。在英國，政（zhèng）府對殯葬業不設專門的管理機構，不直接幹（gàn）預殯葬活動，“小政府，大服務”的思想十分明（míng）確，殯葬活動完全由企業和殯葬學會自行管理。

 

表4.1 美國（guó）、日本、英國、中國殯葬製度對比情況統計表[⑥]

 

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四、完（wán）善我（wǒ）國殯葬（zàng）法規體係

 

健（jiàn）全的殯葬法規（guī）體係，是推（tuī）進殯葬事業健康（kāng）有序發展的基本保障。殯葬（zàng）立法應樹（shù）立“以人為本”的立法理念，即一切從實（shí）際（jì）出發，充分考慮群眾意（yì）願和社會效（xiào）果。

 

（一）將《殯葬管理條例》升格為《殯葬法》

 

一（yī）是我國殯葬管理的現實需要。在國外，殯葬管理（lǐ）一般是政府立法，公墓和火葬場由政府統（tǒng）一管理，由有誠信的少數公司具體運作（zuò），政（zhèng）府（fǔ）再派人督查。殯儀館和殯葬製品由殯葬行業協會統一（yī）規範管理（lǐ）。我國是一個擁有13億人口的大國，目前僅有一部《殯葬管理條例》來指導殯葬改革，已不適應社會發展的需要。對於公墓、殯儀館、火葬場等（děng）殯儀場（chǎng）所如何建設和管理更是沒有一部專門的法規來（lái）進行規範。二是殯葬立法的需要。我國殯葬立法的（de）宗旨就是要盡快建立與社會主義市場（chǎng）經濟相適應的（de）殯葬管理體製（zhì）和運（yùn）行機製。在新的法律中，應（yīng）對殯葬業從業資格、殯葬業具體經營方式、社會資（zī）本參與領域、違規違法罰則、殯葬改革具體工作方式、殯葬業的監管方式和手段（duàn）等，都要不斷調整和補充，做到“有法可依”。

 

（二）突出明確殯葬管理體製的問題

 

當前（qián），全國有殯葬管理處（所）2000多家（jiā）。但是（shì），一些縣、市沒有成立獨立的殯葬（zàng）管理所，仍實行館、所合一，實行“兩塊牌子、一套人馬”，既（jì）當運動員，又當裁判員，造成責任不清，權責不明，不利於殯葬服務與殯葬管理工作的開展。

 

建議《殯葬法》應明確殯葬管理體製，將（jiāng）館所職能劃分清（qīng）楚。館所分設是殯葬管理發展（zhǎn）趨勢，有利於集中力量搞好殯儀服務，有利於集中力量推行殯葬改革。政府部門應逐漸淡（dàn）出（chū）服務領域，而注（zhù）重（chóng）抓好公共管理和市場監管。

 

（三）采取靈活的火化政策

 

自上世紀50年代以（yǐ）來，我（wǒ）國實（shí）行了以推行火化為重點的殯葬改革（gé），現已逐漸被（bèi）全社會接受。但是，近年來，少數地方（fāng）在製定“強製火化區”和“非強（qiáng）製火化區”時采（cǎi）取了（le）“一刀切”的做法，不考慮實際（jì）情況，盲目追求火化（huà）率，並且將（jiāng）其作（zuò）為（wéi）一項重要的考核指標，造成一部分暫不需要實（shí）行火葬的（de）山區（qū）也被強行推行火（huǒ）葬。社會（huì）上有不少人反（fǎn）對殯葬改革，認為殯葬改革違背了民意，不僅侵犯人權，浪（làng）費資（zī）源，暴利殯葬，造成社會（huì）不穩定，與構建和諧社會相悖，應該取消強製火化，由群眾自願選擇（zé）火化（huà）。筆者認為現行的火化政策已經實（shí）施了60年，不能倒（dǎo）退，應當繼續堅持，不能動搖，否則廣大殯葬（zàng）幹（gàn）部職工辛苦奮鬥了60年的心血將付之東流。

 

建議《殯葬法》應（yīng）明（míng）確殯改方向，規定各（gè）地在實行火化（huà）政策時不搞（gǎo）“一刀切”，充分（fèn）考慮群眾意願（yuàn），先（xiān）城鎮後農村，先平湖區後丘陵區、山區，循（xún）序漸進地推行火化。在經濟（jì）發達地區可以采取強製火化，而在經濟欠發達的中西部在城鎮和交通便利、經濟（jì）發達的近郊村落可推行火化，而在偏遠的山（shān）區隻提倡火葬，改革土葬。　

 

 

（四）突出明確殯葬管理部門職責的問題[⑦]

 

殯葬管（guǎn）理工作（zuò）是一項社會係統工程（chéng），涉及到民政、公安等10多個部（bù）門（mén），但在殯葬管理中，多數地方仍是民政一（yī）家孤軍（jun1）奮戰，致使殯葬管理難以有效（xiào）推進，殯葬管理效（xiào）果不佳。在殯葬管理中（zhōng），民（mín）政部門（mén）是有責無權，想管（guǎn）又管不好、管不了，心（xīn）有餘而力不足；公安、國土、林業等其它職能部門有管理職能，但他（tā）們又不願意管，殯葬管理難以（yǐ）形成合力。

 

建（jiàn）議《殯葬法》應明確政府各相關職能（néng）部門的（de）職責，將職責以（yǐ）法律法規的形式予以明確。民政部門應積極做好殯改工作的（de）組織、協調、督（dū）導工作，及時（shí）發現並處理殯葬違規事（shì）件；應定期通報殯葬改革工作情（qíng）況，切實當好黨委、政府的參謀和助手。公安部門應對阻礙殯葬（zàng）執法、尋（xún）釁滋事、毆打執法人員（yuán）的有關事（shì）件，實行嚴格整治，為殯葬改革保（bǎo）駕護航。工商部門應加（jiā）強對殯葬用品生產和銷售的執法檢（jiǎn）查，實行殯（bìn）葬用品生產和銷售年檢製度，對不符合規定的（de）要及時改（gǎi）正，對倒（dǎo）賣炒賣、傳銷或變相傳銷墓穴和骨灰存放格位的要（yào）嚴厲打擊。城（chéng）管（guǎn）部（bù）門應（yīng）對在城區主幹道路違規搭建的靈堂、靈（líng）棚進行（háng）拆除，製止占道進行殯儀活動等違規行為，應對在城區沿途拋（pāo）撒（sā）紙（zhǐ）錢影（yǐng）響（xiǎng）市容市貌和（hé）環境（jìng）衛生的當（dāng）事人（rén）進行（háng）查處。國土部（bù）門應對公益性公墓、經營性公墓用地依法審批，對亂（luàn）建公益性公墓和經營性公墓的應依法（fǎ）查處。交通部門（mén）應對（duì）非法進（jìn）行殯儀活動的（de）運營車輛進行（háng）勸阻、處理。衛生部門應與殯葬管理部門緊密聯係，加強醫（yī）院太平間的管（guǎn）理，及時通知殯葬部門接運遺體。紀檢、監察部門應嚴肅查處違反殯葬法規的黨員、幹（gàn）部（bù）和單位（wèi）。文化部門應對參與殯儀活動（dòng）的演出（chū）團體進行登記和發證，禁止非法演出；應加強對殯葬活動中（zhōng）演藝人員的管理。林業（yè）部門應對亂埋亂葬、占用林地和破壞森林（lín）資源的行（háng）為予以處罰；配合有關部門對（duì）強製火化（huà）區內的棺木加工點進行查處，對成品棺木予以收繳並銷毀。財政部門應建立社會弱勢群體（tǐ）喪葬補助專項資金保障（zhàng）製度（dù），並列入財政預算（suàn）。物價部門應對殯葬服務單位的收費項目和標準進行審核批複或備案；對違反殯葬服（fú）務收費標準和亂收費的行為進行處罰。人事部門應憑火化證明審核國家（jiā）機關事業單位工作人員、離退休人先死亡之後喪葬補助、撫恤費標準。勞（láo）動保障部門應憑火化證（zhèng）明審核發放進（jìn）入社保人員死亡後的喪葬補助費（fèi）用。　

 

（五）突（tū）出殯葬執（zhí）法的主體和地位的問題

 

 

建議（yì）《殯葬法》中增加“民政部門（mén）要設立專門的殯葬管理機構，負責本（běn）行政區域內的殯葬行政管（guǎn）理事務”；規定各級人（rén）民政府要建立殯葬執法（fǎ）隊（duì）伍，明確殯葬執法（fǎ）隊伍的執法權，使殯（bìn）葬執法做到有法可依。

 

 

殯葬（zàng）依法行政要求執（zhí）法人員必須是國（guó）家公務人員。目前（qián），各地殯葬執法是由殯葬管理處（所）執（zhí）行，由於多數（shù）殯葬管理處（所）屬於事業（yè）單位，執法人員不具備國家公務人員（yuán）身份，因此，殯葬執（zhí）法的主體不符合法律規（guī）定。現行的殯葬管（guǎn）理法規缺乏對殯葬執法機構（gòu）的（de）規定，沒有賦予殯葬執法隊伍明確的執法權限，基層很難推進殯葬改革。

 

 

 

（六）突出生態殯葬的問題

 

 

建議《殯葬法》應明確：提倡以骨灰寄存的方式以及其他不占或者少占土地的樹（shù）葬、花葬、草坪葬等（děng）生態殯葬方式（shì）處理骨灰。

 

中國受幾（jǐ）千年封（fēng）建思想的影響，舊的殯葬習俗在人們頭腦中（zhōng）根深蒂固（gù）。過去單純注重提高火化率的傾向並沒（méi）有有效遏止死人與活人爭地的矛盾，無論（lùn）是經濟發達（dá）地區（qū）還（hái）是經濟發展相（xiàng）對落（luò）後的中西部地區（qū），都要積極引導群眾移風（fēng）易俗，摒棄殯葬陳規陋習，提（tí）倡（chàng）海葬、樹葬（zàng）、花（huā）葬、草坪（píng）葬等少（shǎo）占地或不占地的生態殯葬方式，實（shí）現從保（bǎo）留骨（gǔ）灰到不保留骨灰的轉變，即第二次殯葬改革。

 

 

 

（七）突出少數民（mín）族和宗教殯（bìn）葬（zàng）

 

 

建議《殯葬法》應規定：火葬區的公民死亡後，除回（huí）、維吾爾、哈薩克、柯爾克孜、烏孜別克、塔吉（jí）克、塔塔爾、撒拉、東鄉和保安等10個少數民族的土葬習俗應（yīng）尊重外，其他（tā）的應當（dāng）全部火化（huà）。自願（yuàn）改革喪葬習（xí）俗的，任何組織（zhī）或者個人不得（dé）幹涉。”

 

 

為做（zuò）好少數民族群眾的喪葬工作，民政部、國家（jiā）民委、衛生（shēng）部《關於國務院〈殯葬管理條例〉中尊重少數民族的喪葬習（xí）俗規定的解釋》（民事發〔1999〕17號）規定：“在火葬區，對回、維吾爾、哈薩克、柯（kē）爾克孜、烏孜別克、塔吉克、塔塔爾、撒拉、東鄉和保安等10個少數民（mín）族的土葬習俗應尊重，不要強（qiáng）迫他們實行火葬”。漢（hàn）族群眾無論是否（fǒu）信教，都未改變其（qí）漢族的民族成份。因此，在火葬區，除10個少數民族公民死亡後可以（yǐ）土葬外（wài），其他公民（含信仰宗教的漢族）死亡後，都應當實行火化。

 

 

（八）突出惠民殯葬問（wèn）題

 

 

建議《殯葬法（fǎ）》規定：帶火化設施的殯儀館、火葬場應（yīng）由縣級以上地方人民政府投資設立並保（bǎo）障其履行公共服務職能。遺體接運、冷藏、火化服（fú）務（wù）由殯儀（yí）館、火葬場等火化機構提供。火化費、遺體接運費、遺體冷藏費和骨灰寄（jì）存費等基本殯葬費用（yòng）由各（gè）級政府財政埋單。禁止由社會資本投資興（xìng）建。”

 

火化是政府推行的，政府應當為火化提供基本設施，殯儀館（guǎn）應當作為政府投資設立的全額（é）撥款的（de）事業（yè）單（dān）位，殯儀館不能以贏利為目標，社會力量不應當介入殯（bìn）儀館。興建殯儀館是政府義不容辭的（de）職責（zé）。殯葬管（guǎn）理作為政府的一項公共社會管理職能，本身就具（jù）有公益性，與（yǔ）火（huǒ）化有關的基本殯（bìn）葬服務費用就應當由政（zhèng）府埋單。況且，全國很多地區都已出台了相關的惠民政策，實行基（jī）本殯葬費用由政府埋單。

 

 

 

（九）突出公（gōng）墓使用期限的（de）問題（tí）

 

建議《殯葬法》應明確（què）規定：除了具有曆（lì）史、科學、文化意義（yì）和傳（chuán）統教育意義的墓地外，其他的墓穴均納入循環使用的範圍。同時，明確墓穴購（gòu）買者隻有墓穴土地使（shǐ）用權，而沒有所有權。購買（mǎi）墓穴的（de）價格隻包括成本費及20年墓（mù）地使用費，而不含永久墓地使用費。若繼續使用，應續交墓地使用（yòng）費，以（yǐ）20年為一個期限，並統一收費標準（zhǔn）。墓（mù）地使用費包（bāo）括對墓地的維護、衛生和綠化美化等（děng）費用。

 

 

《殯葬管理條例》第11條規定：“嚴格限製公墓墓穴占地麵積和使用年限。按照規劃允許土葬或者允許埋葬骨灰的（de），埋葬遺體或者埋葬骨灰的墓穴占地麵積和使用年限，由省、自治區、直轄市人民（mín）政府按照節約土地、不占耕地的原則規定。”《湖南省（shěng）實施<殯葬管理條例>辦法》第21條規定：“墓穴的使用時間為20年。逾期繼續使用的，應當重新辦理使用手續；逾期未辦（bàn）理手續的，作無主墓穴處理。”《公墓管理暫行辦法》第16條規定：“經營性公墓的（de）墓穴管理費一次性收取最長不得超過20年。”由於相關政策法規（guī）可操作性不強，導致人們對墓穴的所有權（quán）及（jí）使用年（nián）限存在很大（dà）誤解（jiě），主要表現（xiàn）在（zài）：一是所有權（quán）和使用權的問題上存在誤區。人（rén）們誤認為購買墓穴的價格包含（hán）了（le）成本費、使用費及配（pèi）套設施費（fèi），就等於購買了（le）墓穴的所有權和永久（jiǔ）使用權（quán）。因此對續交墓地使用費有極大的抗拒心（xīn）理。其實（shí），人們購買墓穴實際上（shàng）隻（zhī）購買了公墓的20年的使用權，並沒有購買墓穴的土地（dì）所有權（即擁有產權（quán）），購買人應及時主動地交納墓地使用費。但實際操作中，執行20年使用期的規定難以落實。據了解，很多人在經營性公墓購買的墓穴最（zuì）早的已超（chāo）過了20年，由於不少（shǎo）逝者親屬地址或電話都已變更（gèng），根本無法聯係上，即算聯係了當事人，有的家屬也拒絕交納墓地使用費。二是使用年限的問題。全國各地規定公墓使用權年限（xiàn）沒有統一，大部分的（de）公墓使用權還都在20年以上,其中山東20年，江蘇30年，河南50年，上海70年等等。就湖南而言，法規隻規定了20年的使用權限，20年使用權過後怎麽辦無具體規定。在實際操作中（zhōng），各地公墓（mù）與購（gòu）買（mǎi）人均簽（qiān）訂了購墓合同，約定墓地使用（yòng）權限為20年，20年到期以後，雙方（fāng）簽訂協議，根據協議規定來（lái）收取墓地使用費，但收費標準不一，價格相差懸殊（shū），容（róng）易造成混亂。

 

 

（十）突出對違規土葬（zàng）處罰的問題（tí）

 

由於現行《殯葬管（guǎn）理（lǐ）條例》沒有規定對違規土葬遺體如何進行處理，導致違規土（tǔ）葬遺體難（nán）以處理，殯葬改（gǎi）革難以落（luò）實到位。

 

 

（十一）突出火化的問題

 

死亡登記事實行為的確認主體是行政機關（guān）或（huò）醫療機構（gòu）。死亡登記證明作為一種證（zhèng）明文（wén）件，它體現了國家對自然人（rén）死亡的認可（kě）和對社會的公示，具備法律效力。對實行火化的遺（yí）體的死亡登記（jì）證明，應由（yóu）公安（ān）及相關醫（yī）療機構出具，死者（zhě）單位或社區、村（居）民委員會作為行（háng）政（zhèng）相對人無權出具確認公民已死建議《殯葬法》規定：公民在醫療機構死亡的，由醫療機構出具死亡證明。在醫療機構外死亡的，由鄉鎮（街道）或者或者村（社區）醫療衛生機構的醫務人員現場查驗確認後，出具死亡證明。非正常死亡的（de），由公安機關出（chū）具死亡證明。